رای هیئت عمومی در رابطه با ابطال مصوبه 168692/ت36959 هـ 1385/12/16 هیئت وزیران
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه 168692/ت36959ھـ-1385/12/16 ھیأت وزیران
گردش کار: قائم مقام سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 62354-1390/4/12 اعلام کرده است که:
" احتراماً، تصویب نامه شماره 168692/ت36959ھـ مورخ 1385/12/16 ھیأت وزیران در مورد تجویز ارجاع اختلاف سازمان منطقه آزاد کیش در قرارداد با آقای خدایار علم بیگی ( موضوع اراضی موسوم به گل شرق) از
جهت انطباق با قوانین موضوعه در « کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری» این سازمان مورد بررسی قرار گرفت.
الف: مصوبه هیأت وزیران در تجویز ارجاع موضوع به داوری
ھیأت وزیران در جلسه مورخ 1385/12/13 به استناد اصل یک صد و سی و نھم قانون اساسی تصویب می نماید.
« سازمان منطقه آزاد کیش مجاز است ھر گونه اختلاف نظر در تفسیر و اجرای قرارداد شماره 17/78267-1385/4/25 و متمم آن منعقده با آقای خدایار علم بیگی را در صورتی که در چارچوب قوانین و مقررات مناطق
آزاد تجاری – صنعتی و سایر قوانین و مقررات مربوط حل و فصل نگردد، به داوری ارجاع نماید»
ب: موضوعات مهم در قرارداد شماره 17/178267 مورخ 1381/4/25 و متمم آن
1-به موجب قرارداد مذکور یک قطعه زمین حدوداً به مساحت 2000/000 متر مربع از اراضی واقع در جزیره کیش از طرف سازمان منطقه آزاد کیش به آقای خدایار علم بیگی جھت اجرای طرح « گل شرق» به شرح کاربری و مشخصات مندرج در ماده 1 قرارداد در ازای 32 میلیارد تومان در اقساط 30 ساله که اولین قسط آن سه سال بعد از بهره برداری خواھد بود، واگذار می گردد و در ماده 7 قرارداد مذکور، مرجع حل اختلاف « اتاق تجارت بین الملل پاریس» تعیین می شود.
2- در قرارداد مذکور خریدار متعھد می شود حداکثر ظرف مدت شش ماه از زمان انعقاد قرارداد کلیه اقدامات لازم جھت تامین مالی اجرای کامل پروژه رانھایی کرده و مراتب را رسماً ھمراه با اسناد مثبته قابل قبول به سازمان مذکور ارائه نماید. ھمچنین پیش بینی شده است، عدم اقدام لازم از سوی خریدار در این زمینه موجب کان لم یکن شدن قرارداد می گردد. ضمن آن که طرفین نیز حق ھرگونه ایراد و اعتراض را از خود سلب
نموده اند.
3- حسب اعلام مدیر عامل منطقه آزاد کیش ( در نامه شماره 1187/46013/م-1387/6/24 (طرف قرارداد در سال 1383 حقوق و تعھدات خود را به شرکتی که در کیش به ثبت رسیده منتقل کرده است. بررسیھای معموله حاکی است که شرکت مذکور کلاً متعلق به اتباع خارجی (آلمانیھا) می باشد. این در حالی بوده است که مطابق تبصره 1 ماده 24 قانون مناطق آزاد فروش زمین مطلقاً به اتباع خارجی ممنوع می باشد.
4- سازمان منطقه آزاد کیش طی اخطاریه شماره 1187/460413/م-1387/7/29 ) با توجه به گذشت 6 سال و سه ماه از تاریخ انعقاد قرارداد و عدم تحقق مفاد ماده 6 آن) کلیه قراردادھا و الحاقیه ھا را فسخ می نماید.
5- طرف قرارداد آقای خدایار علم بیگی ( شرکت متعلق به اتباع خارجی) با توسل به ماده 7 قرارداد مورد نظر با مراجعه به اتاق تجارت بین الملل پاریس، رفع اختلاف را خواستار شده است.
ج: نتیجه گیری:
در قرارداد فی مابین سازمان منطقه آزاد کیش و آقای خدایار علم بیگی، مرجع حل اختلاف « اتاق تجارتبین الملل پاریس» تعیین شده که پس از بروز اختلاف (به کیفیت که گفته شد) ھیأت وزیران ارجاع اختلاف به داوری را تصویب می کند. این در حالی است که:
اولاً: در اصل 139 قانون اساسی و ماده 457 قانون آیین دادرسی مدنی دعوا راجع به اموال عمومی قابل ارجاع به داوری نیست، مگر این که ارجاع به داوری در دعوای مذکور قبلاً به تصویب ھیأت وزیران و در موارد مهم به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده باشد. شرط مذکور در قانون اساسی و آیین دادرسی ھم به دلالت موقعیت(آمره بودن ھر دو قانون) و ھم به دلالت اھمیت موضوع و سیاق کلام، شرط صحت است نه شرط نفوذ ضمن آن که اساساً بحث نفوذ قاعده نیست و در مواردی جاری است که قانون تصریح کرده باشد. بنابراین اگر قرار باشد اختلاف ناشی از یک قرارداد به داوری ارجاع شود، لازم است نخست مجوز آن (حسب مورد) از ھیأت وزیران یا مجلس شورای اسلامی صادر شود و نمی توان اول داوری را در قرارداد شرط کرده و بعد از چند سال، مجوز آن از مراجع مذکور درخواست شود.
ثانیاً: مطابق بند (ب) ماده 1 قانون داوری تجاری بین المللی مصوب 1376/6/26 ،داوری بین المللی عبارت است از این که یکی از طرفین در زمان انعقاد موافقت نامه داوری به موجب قوانین ایران تبعه ایران نباشد
و از سوی دیگر قلمرو اجرای داوری بین المللی به موجب بند 1 ماده 2 ناظر به اختلافات در روابط تجاری بین المللی اعم از خرید و فروش کالا و خدمات، حمل و نقل، بیمه، امور مالی، خدمات مشاوره ای، سرمایه گذاری، ھمکاری فنی، نمایندگی، حق العمل کاری، پیمانکاری و فعالیتھای مشابه » می باشد. از این رو قرارداد واگذاری اراضی دولت واقع در کیش به آقای علم بیگی نه از مصادیق اختلافات در روابط تجاری بین المللی است و نه طرف قرارداد غیر ایرانی بوده تا اختلافات فی مابین قابل ارجاع به داوری بین الملل بوده باشد.
ثالثاً: پذیرش یک مرجع بین المللی برای حل و فصل خصومت بین دولت جمھوری اسلامی و تبعه خود با « نظم عمومی» در تعارض آشکار است. ھمین مسأله نیز موجب شده است، قانونگذار در ماده 456 قانون آیین دارسی مدنی تصریح نماید: « در مورد معاملات و قراردادھای واقع بین اتباع ایرانی و خارجی، تا زمانی که اختلافی ایجاد نشده است، طرف ایرانی نمی تواند به نحوی از انحاء ملتزم شود که در صورت بروز اختلاف حل آن را به داور یا داوران یا ھیأتی ارجاع نماید که آنان دارای ھمان تابعیت باشند که طرف معامله دارد. ھر معامله و قراردادی که مخالف این منع قانونی باشد در قسمتی که مخالفت دارد باطل و بلااثر خواھد بود.
مسلماً در جایی که تعیین داور خارجی که دارای تابعیت فرد طرف قرارداد تبعه ایران است، مورد پذیرش واقع نشده، (با توجه به قیاس اولویت) تعیین داور خارجی دردعاوی بین فرد ایرانی و دولت ایران غیر قابل قبول است.
حالیه با توجه به این که در قرارداد مورد بحث قبل از تصویب ھیأت وزیران مرجع داوری برای حل اختلاف اتاق تجارت بین المللی پاریس تعیین شده و ھیأت وزیران نیز بدون توجه به معاذیری که در فوق بدان اشاره شد، این امر را پذیرفته است، لذا اقدام و تصمیم فوق مغایر با قانون و نظم عمومی می باشد. شایسته است در اجرای تبصره 2 بند د ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور دستور فرمایید موضوع با توجه به اهمیت، خارج از نوبت در ھیأت عمومی دیوان مورد رسیدگی قرار گرفته و با ابطال مصوبه مذکور، این سازمان را نیز از نتیجه مطلع نمایند. "
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست امر تنظیم لوایح و تصویب نامه ھا و دفاع از مصوبات دولت در معاونت حقوقی ریاست جمھوری به موجب لایحه شماره 14622/144451-1390/10/25 توضیح داده است که:
" با احترام، عطف به اخطاریه ھای مورخ 1390/5/5 و 1390/7/19 موضوع شکایت سازمان بازرسی کل کشور به خواسته ابطال تصویب نامه شماره 168692/ت36959ھـ -1385/12/16 ھیأت وزیران به شماره ھای پرونده 9009980900033032 و 9009980953518 ادله زیر در دفاع از مصوبه مورد شکایت تقدیم می گردد:
1-یکی از ایرادات مطروح در متن شکوائیه این است که با وجود ممنوعیت مطلق فروش زمین به اتباع خارجی در تبصره 1 ماده 24 قانون چگونگی اداره منطقه آزاد تجاری- صنعتی جمھوری اسلامی ایران، اراضی موضوع قرارداد شماره 17/178267-1381/4/25 به شرکتی که در کیش به ثبت رسیده و کل سھام آن متعلق به اتباع خارجی (آلمانیھا) می باشد، واگذار گردیده است.
صرف نظر از ماھیت ادعا، با عنایت به این که مفاد تصویب نامه مورد شکایت منطوقاً و مفهوماً دلالتی راجع به تملک اراضی در مناطق آزاد ندارد لذا پاسخ گویی به ادعای یاد شده غیر ضروری است.
2- ایراد مطروح دیگر در متن شکوائیه این است که مطابق اصل 139 قانون اساسی و ماده 457 قانون آیین دادرسی مدنی دعوای راجع به اموال عمومی قابل ارجاع به داوری نیست مگر این که ارجاع به داوری در دعوای مذکور قبلاً به تصویب ھیأت وزیران یا مجلس شورای اسلامی (حسب مورد) برسد و به اصطلاح شرط مذکور در قانون اساسی و قانون آیین داردسی مدنی شرط صحت است نه شرط نفوذ و چون ھنگام انعقاد قرارداد در سال 1381 و درج شرط داوری در آن مجوزی از ھیأت دولت اخذ نشده و در واقع این مجوز در سال 1385 یعنی چھار سال پس از انعقاد قرارداد توسط ھیأت دولت صادر شده است، لذا تصویب نامه خلاف قانون صادر گردیده است. این ایراد وارد نیست زیرا:
اولاً: نه در اصل (139 (قانون اساسی و نه در ماده (457 (قانون آیین دارسی مدنی ھیچ اشاره صریح یا ضمنی به این مطلب نشده که مجوز ارجاع به داوری لزوماً باید قبل از درج شرط ارجاع امر به داوری در قرارداد اخذ شود. آنچه اھمیت دارد و مورد حکم قانونگذار در این احکام قانونی فوق الذکر است ضرورت کنترل ارجاع امر به داوری در ارتباط با اموال عمومی از سوی حاکمیت (دولت یا مجلس) می باشد نه تقدم یا تاخر صدور اجازه نسبت به این موضوع، ھنگامی که اجازه انجام امری در اختیار دولت است، چه تفاوتی می کند که این اجازه قبلاً داده شده یا بعداً صادر گردد.
ثانیاً: آنچه در اصل (139 (قانون اساسی و ماده (457 (قانون آیین دادرسی مدنی موکول به اجازه دولت یا مجلس شده است، « ارجاع عملی اختلاف به داوری» یا به تعبیر دیگر اجرای شرط داوری است نه اصل « درج شرط در قرارداد» بنابراین حتی اگر ایراد لزوم اخذ قبلی مصوبه وارد فرض شود، از آنجا که در پرونده حاضر پیش از ارجاع عملی دعوا به داوری این مجوز اخذ و صادر شده است لذا از این جھت ھم ایرادی بر مصوبه دولت وارد نیست.
ثالثاً: درج شرط داوری در قرارداد به ویژه ھنگامی که در آن تصریح می شود که این امر « با رعایت قوانین و مقررات ایران صورت گیرد»، بلا اشکال بوده و ھیچ مغایرتی با اصل (139 (قانون اساسی ندارد، با توجه به این که در صدر ماده (7 (قرارداد، شرط داوری اتاق بازرگانی پاریس موکول به رعایت قوانین و مقررات ایران شده است لذا ادعای عدم انطباق مصوبه با قوانین و مقررات فاقد دلیل و بلاوجه است.
3- در متن شکایت تصریح شده است که چون مطابق بند «ب» ماده (1 (قانون داوری تجاری بین المللی مصوب 1376/6/26 » داوری بین الملی» عبارت است از این که « یکی از طرفین در زمان انعقاد موافقت نامه داوری به موجب قوانین ایران تبعه ایران نباشد» و اختلاف حاضر بین دولت ایران و شرکت ایرانی است لذا موضوع از شمول قانون یاد شده خارج بوده و قابلیت ارجاع به داوری بین المللی ( اتاق بازرگانی پاریس) را نداشته است ضمن این که قلمرو اجرای این قانون منحصر به اختلافات تجاری است در حالی که اختلاف ناشی از قرارداد واگذاری اراضی دولت واقع در کیش به آقای علم بیگی از مصادیق اختلاف تجاری به شمار نمی رود.
اولاً: در ھیچ یک از مفاد قرارداد یا تصویب نامه صراحتاً یا ضمناً نیامده است که اختلاف موجود مشمول قانون داوری تجاری بین المللی است تا در نتیجه آن بند « ب» ماده (1 (قانون داوری تجاری بین المللی حسب نظر سازمان بازرسی کل کشور قابل اعمال باشد.
ثانیاً: ھنگامی که موضوعی به داوری مرجعی خارجی یا بین المللی ارجاع می شود، این امر لزوماً به معنای شمول قانون داوری تجاری بین المللی بر آن نیست زیرا حسب قوانین موجود از جمله مقررات آیین دادرسی مدنی در باب داوری طرفین ایرانی می توانند اختلافات خود را به داوری مرجعی خارجی مثل اتاق بازرگانی بین المللی پاریس ارجاع نمایند. به تعبیر دیگر از حیث ارجاع امر به داوری خارجی در قانون آیین دادرسی مدنی و یا سایر قوانین جز در فرض ماده (456) (که ناظر به ممنوعیت التزام به داوری اتباع طرف قرارداد با طرف ایرانی است) ھیچ محدودیتی پیش بینی نشده و لذا از این جھت نیز ھیچ ایرادی بر تصویب نامه مورد اشاره وارد نیست.
4- آخرین ایراد مطرح شده ادعای « تعارض آشکار تصویب نامه مورد ایراد با نظم عمومی» از حیث پذیرش یک مرجع بین المللی برای حل و فصل خصومت بین دولت جمھوری اسلامی ایران و تبعه خود مستنداً به ماده (456) قانون آیین دادرسی مدنی در حالی که:
اولاً: نظم عمومی باید مستند به احکام آمره قانونی باشد و طرح آن به صورت کلی قابلیت استناد ندارد.
ثانیا: ماده (456 ) قانون آیین دادرسی مدنی، ھمان طور که گفته شد، ناظر به ممنوعیت طرف ایرانی از پذیرش داوری افرادی است که دارای ھمان تابعیت طرف دیگر قرارداد می باشند و این امر ارتباطی به موضوع مطروح ندارد زیرا در فرض حاضر تابعیت مرجع داوری (اتاق بازرگانی پاریس) ھمان تابعیت طرف دیگر قرارداد نیست. ضمن این که حکم این ماده معطوف به اختلافات میان ایرانی و خارجی است و در فرض حاضر که راجع به اختلاف میان دولت ایران و تبعه ایرانی است، موضوعیت ندارد. به علاوه استناد به ملاک ماده (456 (یاد شده به قیاس اولویت جھت اثبات این که تعیین داور خارجی در دعاوی بین فرد ایرانی و دولت ایران غیر قابل قبول است فاقد مبنا و مستند قانونی است. در ھر حال از آن جا که در حقوق ایران برای ارجاع امر به داوری جزء محدودیتھای مقرر در ماده (456 (قانون آیین دادرسی مدنی و اصل (139 (قانون اساسی، محدودیت دیگری پیش بینی نگردیده و حکم مقرر در ماده و یا اصل یاد شده ھم اساساً مورد تعرض و نقض واقع نشده است لذا ایرادی بر تصویب نامه مطروح وارد نیست.
بنا به مراتب فوق رد شکایت مورد استدعاست. "
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آينده به صدور رأی مبادرت میکند.
رأی هیأت عمومی
مستفاد از اصل 139 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که مقرر می دارد « صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در ھر مورد موکول به تصویب ھیأت وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد، در مواردی که طرف دعوا خارجی باشد و در موارد مھم داخلی باید به تصویب مجلس نیز برسد. موارد مھم را قانون تعیین می کند» علی الأصول ماموران دولت در زمان انعقاد قرارداد داوری مکلف ھستند حسب مورد مصوبه ھیأت وزیران یا مصوبه مجلس شورای اسلامی را اخذ کنند. نظر به این که مصوبه معترض عنه پس از تنظیم قرارداد داوری صادر شده است و مفاد اصل 139 قانون اساسی در آن رعایت نشده است خلاف قانون تشخیص داده می شود و با استناد به بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود.
رای هیئت عمومی در رابطه با ابطال مصوبه 168692/ت36959 هـ 1385/12/16 هیئت وزیران(PDF)
دیدگاه