حقوق نیوز
آیین مقابله با عدم پایبندی

آیین مقابله با عدم پایبندی؛ دولت ها و کنوانسیون های زیست محیطی

وقوع انواع جدید خسارت زیست محیطی به ویژه خسارت فرامرزی، نیاز به ایجاد رژیم های جدید مسئولیت را ضروری ساخته اند. در این خصوص، با شروع دهه نود میلادی، موافقت نامه های زیست محیطی چندجانبه با درک روشن از وجود چنین نیازی به سمت ایجاد سازوکارهای جدید پیش رفتند. با پیش بینی شیوه ای تحت عنوان «آیین مقابله با عدم پایبندی» در «پروتکل مونترال راجع به مواد کاهنده لایه اوزون» در سال 1992، به نوعی شاهد تحول در نظام مسئولیت دولت بودیم

حقوق نیوز/ مطالب حقوقی/ مقالات حقوقی

آیین مقابله با عدم پایبندی

علیرغم تلاش حقوق بین الملل برای چارچوب مندکردن رفتار بازيگران بین المللی، همواره در اجرای تعهدات و نقض مقررات به ويژه توسط دولتها قصور می شود. حقوق بین الملل در صدد آن بوده است که موضوع پايبندی به تعهدات با قوت بیشتری دنبال شود و دايره مصاديق شیوه ها و آيین هايی که می توانند در اين راستا ياری رسان باشند، گسترش يابد.

يکی از شیوه های که در چند دهه گذشته مورد توجه خاص جامعه بین المللی قرار گرفته است، سازکاری تحت عنوان آيین عدم پايبندی است که برخی معاهدات بین المللی حقوق بشر و حقوق بشردوستانه، خلع سلاح و محیط زيست از آن استقبال کرده اند. اين آيین در حقوق بین الملل محیط زيست در مقايسه با حوزه های ديگر، با مقبولیت بیشتری همراه بوده است.

اکثر موافقتنامه های زيست محیطی چندجانبه به منظور مقابله با قصور دولتها در اجرای صحیح تعهدات خود و کنترل پايبندی آنها، اين تأسیس حقوقی را پیش بینی کرده اند.

وقوع انواع جدید خسارت زیست محیطی به ویژه خسارت فرامرزی، نیاز به ایجاد رژیم های جدید مسئولیت را ضروری ساخته اند. در این خصوص، با شروع دهه نود میلادی، موافقت نامه های زیست محیطی چندجانبه با درک روشن از وجود چنین نیازی به سمت ایجاد سازوکارهای جدید پیش رفتند. با پیش بینی شیوه ای تحت عنوان «آیین مقابله با عدم پایبندی» در «پروتکل مونترال راجع به مواد کاهنده لایه اوزون» در سال 1992، به نوعی شاهد تحول در نظام مسئولیت دولت بودیم.

استقبال از این آیین، در دیگر موافقت نامه های زیست محیطی و حتی حوزه هایی چون حقوق بشر و نیز خلع سلاح به نحوی بوده است که شاید بتوان گفت که ایجاد چنین آیینی، عملاً ظهور اشکال جدید مسئولیت را در پی داشته است.
اصول مسئولیت بین المللی دولت، هم زمان با ورود حقوق بین الملل به جریان حل و فصل اختلافات و رفع نگرانی های زیست محیطی از طریق اعمال اصول کلی نسبت به وضعیت های خسارت بار برای محیط زیست، ستون های نظام اجرای تعهدات در این حوزه را تشکیل داد.

با گسترش قلمرو حقوق بین الملل محیط زیست و ظهور رژیم های تخصصی زیست محیطی، مشخص شد که رویکردهای سنتی به پایبندی در مقایسه با سال های ابتدایی خود، دیگر آن چنان که باید و شاید نمی توانند برای حل مشکلات و رفع موانع پایبندی به تعهدات زیست محیطی مفید واقع شوند.

همین امر منجر به افزایش گرایش به شیوه های جایگزین جهت مقابله به عدم پایبندی اعضا و ارتقا پایبندی شده است که در این میان، آیین عدم پایبندی به عنوان یک سازوکار کنترل پایبندی، چهره شاخص و بارزی پیدا کرده است. به علاوه، تلاش های قابل توجهی هم برای بهبود روند پاسخگویی و مثمر ثمر بودن اصول مسئولیت دولت در مقابله با اوضاع و احوال زیان بار برای محیط زیست صورت گرفته است.

آیین های حقوقی حل و فصل اختلافات از ماهیت «تقابلی» و «غیردوستانه» برخوردارند که این امر به احتمال زیاد بر کارایی این سازوکارها تاثیر منفی می گذارد و چنین مسئله ای منجر به افزایش گرایش به شیوه های حل و فصل جایگزین شده است.

سازوکارهای سنتی، به دلایل اصلی و اساسی عدم پایبندی، همچون ابهامات در قوانین و معاهدات قابل اعمال یا ظرفیت و توانایی دولت برای پیروی از تعهداتش توجه نمی کنند. در حالی که در چارچوب آیین مقابله با عدم پایبندی به موارد مذکور توجه می شود.

نظر به اینکه ماهیت تعهدات زیست محیطی، غیرتقابلی است و نیز موضوع نفع عمومی در این حوزه اهمیت فراوانی دارد؛ لذا نیازمند سازوکارهایی هستیم که بتواند با درک این شرایط، با عدم پایبندی مقابله کند.

با توجه به اینکه آیین عدم پایبندی، غیرتقابلی، شفاف، انعطاف پذیر، دوستانه و مشورتی است و هدف خود را از یک سو، پیشگیری از بروز عدم پایبندی و از سوی دیگر، تسهیل پایبندی قرار داده است و همچنین از آنجایی که این آیین ها محدودیت های سازوکارهای سنتی حل و فصل اختلافات از جهت صلاحیت های شخصی، موضوعی و زمانی را ندارند، به نحو بهتری می توانند با عدم پایبندی مقابله کنند.

از آیین مقابله با عدم پایبندی، به عنوان سازوکاری نام می برند که هدف آن، رسیدگی به عدم پایبندی متعاهدین به مفاد یک سند حقوقی طبق یک شیوه دوستانه، شناسایی مشکلات اعضا در زمینه پایبندی و تسهیل پایبندی است.

در واقع این آیین، در صورت عدم پایبندی عضو معاهده به الزامات و تعهدات پذیرفته شده، با اتخاذ تدابیر ملایم تر در مقایسه با ترتیبات متداول تر حل و فصل اختلافات، حتی الامکان به منظور هماهنگ ساختن هرچه بیشتر عضو متخلف با مفاد معاهدات بدون توسل سریع به اعمال تحریم ها و پرداخت غرامت بکار گرفته می شوند.

این آیین، زمینه را برای حل و فصل درون معاهده ای موارد عدم پایبندی بدون توسل به سازوکارهای خارج از معاهده و نیز ارزیابی مستمر و مداوم پایبندی اعضا در طول دوره عضویت را فراهم کرده است.

ماهیت آیین مقابله با عدم پایبندی

به موجب آیین مقابله عدم پایبندی پروتکل مونترال، هدف این سازو کار، کمک به اعضا کنوانسیون برای رعایت تعهداتشان و نیز تسهیل، ارتقا، کنترل و تضمین اجرا و پایبندی به تعهدات است.

آیین مقابله با عدم پایبندی «کنوانسیون بازل راجع به کنترل انتقالات فرامرزی مواد زائد خطرناک و دفع آنها» این آیین را سازوکاری غیرتقابلی، شفاف، مقرون به صرفه، پیشگیرانه، انعطاف پذیر، ساده و غیرالزام آور می داند که هدف آن، تشویق عضو به پایبندی بدون متهم ساختن آن به ارتکاب عمل متخلفانه بین المللی است.

در خصوص ویژگی های این آیین، برای مثال ماده 15 «کنوانسیون آرهوس راجع به دسترسی به اطلاعات، مشارکت عمومی در تصمیم گیری و دستیابی به عدالت در موضوعات زیست محیطی» از ترتیباتی با ویژگی های «غیرتقابلی»، «غیرقضایی» و «مشورتی» برای بررسی پایبندی به مقررات کنوانسیون نام می برد.

همچنین، ماده 15 «پروتکل آب و سلامتی» الحاقی به کنوانسیون 1992 راجع به حمایت و استفاده از منابع آب فرامرزی و دریاچه های بین المللی»، اسناد آیین های عدم پایبندی «پروتکل کیوتو منضم به کنوانسیون ساختار ملل متحد راجع به تغییرات آب و هوایی»، پروتکل 1996 الحاقی به «کنوانسیون راجع به پیشگیری از آلودگی دریایی ناشی از تخلیه پسماندها و دیگر مواد»، «کنوانسیون استکهلم راجع به حفاظت از محیط زیست دریایی و منطقه ساحلی دریای مدیترانه 1975» نیز به ویژگی های برشمرده اشاره دارند.

در مجموع، تمامی اسناد زیست محیطی ای که این آیین را پیش بینی کرده اند، در باب ماهیت (اهداف و ویژگی ها) آیین مقابله با عدم پایبندی، متفق القول هستند و به نکات مشابهی اشاره دارند.

یکی از ویژگی های مهم این آیین که می تواند تمایزدهنده آن از سازوکارهای سنتی حل و فصل اختلاف باشد، جنبه «پیشگیرانه» است، زیرا در این آیین اساساً تلاش می شود که با کمک به عضو برای رفع مشکلات پایبندی، کار به جایی نرشد که شاهد نقض تعهدات و بروز اختلاف باشیم.

در چارچوب آیین مقابله با عدم پایبندی نحوه واکنش ها به عدم پایبندی، در نوع خود قابل توجه است.

هدف اصلی، تسهیل پایبندی دولت هاست و غالباً از اتخاذ رویکرد تنبیهی خودداری می شود.

از یک سو، با تشویق مثبت هرچه بیشتر اعضا در انطباق با الزامات معاهده و از سوی دیگر از طریق واکنش به عدم پایبندی، حتی الامکان با اقدام های به اصطلاح «نرم» مانند مساعدت مالی و فنی تلاش می شود که به عدم پایبندی عضو پایان داده شود.

در چارچوب این آیین، مشکلات پایبندی پیش از آنکه به اختلافات رسمی بیانجامد، مورد بحث قرار می گیرند. چنین فرایندی اجازه می دهد که بدون توسل به دادرسی بین المللی، مسائل پایبندی حل و فصل شوند.

به علاوه، در حال حاضر دسترسی به این آیین بسیار امکان پذیرتر و گسترده تر از روش های سنتی حل و فصل اختلافات است و آن به این دلیل است که هدف اولیه و اصلی این آیین ها، کمک به اعضا در انجام تعهدات معاهده ای شان و نه مجازات آن ها است.

اعتقاد به کمک و مساعدت در زمینه پایبندی مبتنی بر این واقعیت است که برخی دولت ها به واسطه ضعف در حوزه های مالی، فنی و آموزشی قادر به اجرای کامل تعهدات خود نیستند و بنابراین سازوکارهای پایبندی باید با مساعدت به دولت ها، آن ها را قادر به اجرای مطلوب تر تعهداتشان کنند.

نحوه کارکرد آیین مقابله با عدم پایبندی

از حیث ساختار و کارکرد، دو موضوع قابل بررسی است: نخست اینکه، چه کسانی می توانند به این آیین متوسل شوند و دوم آنکه، نهادهای رسیدگی کننده به چه نحو عمل می کنند و به موارد عدم پایبندی چه واکنشی نشان می دهند. در مورد موضوع نخست، تفاوت چندانی بین معاهدات زیست محیطی وجود ندارد و به موجب اغلب موافقت نامه های زیست محیطی چند جانبه، طرق توسل به این آیین عبارت اند از:

الف . شکایت یک عضو علیه عضو یا اعضای دیگر

ب. «خودارجاعی»

پ. دبیرخانه.

ج. در بعضی موارد استثنائی، ديگر نهادها يا ارگان های اين موافقتنامه ها، ناظران يا سازمان های غیردولتی و جوامع مدنی نیز می توانند به اين آيین استناد کنند.

در مورد شیوه نخست برای مثال، طبق آیین مقابله با عدم پایبندی کنوانسیون بازل، چنانچه قصور یکی از اعضا کنوانسیون در پایبندی و یا اجرای تعهداتش، نگرانی ها و دغدغه هایی برای عضو دیگری به بار آورد یا تحت تاثیر نتایج این امر قرار گیرد، امکان طرح موضوع نزد «کمیته پایبندی» توسط عضو اخیر وجود دارد، منوط به اینکه قبل از آن، موضوع را به عضوی که پایبندی آن محل نگرانی است اطلاع داده و هر دو عضو تلاش کنند که مسئله را از طریق جلسات رایزنی و همفکری حل و فصل کنند.

شیوه طرح شکایت یک عضو علیه اعضا دیگر از سوی موافقت نامه های زیست محیطی دیگری هم پیش بینی شده است.

برای نمونه طبق سند آیین مقابله با عدم پایبندی «کنوانسیون راجع به آلودگی هوایی فرامرزی طولانی مدت»، عضو می بایست شکایت خود را به همراه مدارک و مستندات به دبیرخانه تحویل دهد.

این نهاد باید ظرف دو هفته از تاریخ دریافت شکایت، عضوی را که پایبندی اش مورد شکایت است، در جریان امر قرار دهد. در نهایت، دبیرخانه متن شکایت و پاسخ دولت مذکور را جهت رسیدگی در اختیار کمیته پایبندی قرار می دهد.

در خصوص خودارجاعی، برای نمونه آیین مقابله با عدم پایبندی پروتکل مونترال مقرر می دارد که: «در جایی که یک عضو نتیجه می گیرد که علی رغم انجام بهترین تلاش ها مبتنی بر حسن نیت، قادر به اجرای کامل تعهداتش به موجب پروتکل نیست، می تواند متن شکایت خود را به دبیرخانه ارسال کند و به ویژه شرایط خاصی را که به نظر عضو علت عدم پایبندی محسوب می شود توضیح دهد.

دبیرخانه باید متن شکایت را به کمیته اجرا ارسال کند تا در اسرع وقت مورد بررسی قرار گیرد».

در مثال دیگر، طبق سند آیین مقابله با عدم پایبندی «کنوانسیون اسپو راجع به ارزیابی آثار زیست محیطی در محیط فرامرزی» نیز چنانچه عضو سند علی رغم تلاش حداکثری، نتواند تعهدات خود را به طور کامل اجرا کند، می تواند کمیته ی اجرا را در جریان عملکرد خود قرار دهد.

با دقت در شیوه خودارجاعی به خوبی می توان به این نکته پی برد که این شیوه یکی از بزرگترین و مهم ترین مزیت های آیین مقابله با عدم پایبندی در مقایسه با سازوکارهای سنتی حل و فصل اختلافات است.

برخلاف سازوکارهای اخیر، در آیین مقابله با عدم پایبندی، یک دولت بدون اینکه شکایتی علیه او مطرح باشد می تواند از نهاد صالح درخواست کند که به وضعیت پایبندی او رسیدگی کند و در مواردی که علت عدم پایبندی، فقدان ظرفیت های ملی لازم است، درخواست مساعدت و کمک کند که این امر شاید باعث شود که خودارجاعی در مقایسه با دو شیوه دیگر، به نحو بهتر و مفیدتری بتواند به تسهیل پایبندی و پیشگیری عدم پایبندی کمک کند.

در مورد نقش دبیرخانه، آیین های مقابله با عدم پایبندی موافقت نامه های زیست محیطی مقرر داشته اند که چنانچه این نهاد در بررسی گزارش های دولت ها پی به موارد عدم پایبندی ببرد، می تواند ضمن دریافت اطلاعات و توضیحات تکمیلی از عضو مربوطه، نهاد پایبندی را در جریان عدم پایبندی عضو بگذارد.

در میان موافقت نامه های زیست محیطی «پروتکل کارتاهنا راجع به ایمنی زیستی» برخلاف دیگر اسناد، تنها به دو شیوه نخست اشاره دارد و برای دبیرخانه نقشی قائل نیست.

در مورد شیوه سوم، در حالی که آیین نامه های عدم پایبندی کنوانسیون بازل، کنوانسیون بارسلونا، پروتکل مونترال و کنوانسیون استکهلم مقرر می دارند که دبیرخانه تنها می تواند مبتنی بر اطلاعات موجود در اسناد ارائه شده از سوی اعضاء، گزارش راجع به عدم پایبندی عضو را تهیه کند، اما طبق آیین عدم پایبندی اسنادی چون کنوانسیون آرهوس و کنوانسیون آلودگی هوایی فرامرزی طولانی مدت، دبیرخانه می تواند علاوه بر گزارش اعضاء از اطلاعات تهیه شده توسط دیگر ارگان های موافقت نامه، سازمان های بین المللی بین الدولی و غیردولتی و نیز تحقیقاتی که خود انجام می دهد نیز برای تهیه گزارش نهایی خود استفاده کند.

اما در خصوص موضوع دوم، یعنی نهادهای رسیدگی کننده و نحوه مقابله آن ها با عدم پایبندی، باید گفت که محتوای موافقت نامه های زیست محیطی چندجانبه، نشانگر پذیرش یک الگوی عمومی (نهاد پایبندی و اجلاس یا کنفرانس اعضاء) در چارچوب آیین مقابله با عدم پایبندی است.

نهاد پایبندی، مرکز ثقل و رکن اصلی رسیدگی کننده به عدم پایبندی است.

طبق آیین پروتکل مونترال، نهاد پایبندی که «کمیته اجرا» نام دارد، ضمن بررسی دقیق متن شکایت و نیز گزارش ها و اطلاعات مرتبط، به تعیین واقعیت ها و دلایل احتمالی عدم پایبندی پرداخته و موضوع را به نحو دوستانه حل و فصل می کند.

این کمیته، اگرچه خود نیز می تواند به عضوی که مرتکب عدم پایبندی شده، مساعدت های مالی و فنی کند، اما اساساً می بایست یافته ها و توصیه های خود در خصوص نحوه مقابله با عضو را به اجلاس اعضا گزارش کند.

اجلاس اعضا در صورت احراز عدم پایبندی، می تواند اقدام به مساعدت به عضو در زمینه های فنی، مالی، آموزشی و انتقال اطلاعات کند یا اینکه در قالب تدابیر سخت، به عضو نسبت به عدم پایبندی اخطار دهد یا اینکه حقوق و مزایای عضویت دولت را تعلیق کند.

برخلاف کمیته، تصمیمات اجلاس اعضا دارای ضمانت اجرا است.

در نمونه دیگر، کمیته پایبندی (نهاد پایبندی) کنوانسیون بازل می تواند در مورد موضوعاتی چون تسهیل مساعدت های فنی، مالی و ظرفیت سازی و تدوین برنامه های اقدام در زمینه پایبندی، به ارائه مشاوره یا توصیه های غیرالزام آور بپردازد.

علاوه بر موارد مذکور، کمیته می تواند منوط به موافقت عضو، اقدام های دیگری را نیز اتخاذ کند که البته اشاره صریحی به آن ها نشده است.

شایان توجه است که در آیین کنوانسیون بازل برخلاف پروتکل مونترال، صحبتی از اتخاذ اقدام های سخت مانند تحریم در برابر عدم پایبندی به میان نیامده است و حمایت بیشتر از عضو مذکور از جمله در قالب اولویت بندی کمک فنی و مالی، هشدار به عضو در خصوص پایبندی و مشاور راجع به پایبندی به تعهدات، سه دسته تدابیری هستند که کنفرانس می تواند به آنها متوسل شود.

انتقادات به آیین مقابله با عدم پایبندی

با توجه به توضیحات در خصوص جوانب و ويژگی های آيین عدم پايبندی، شايد اين تصور ايجاد شود که اين آيین با هیچ ايراد و انتقادی روبه رو نیست، در حالی که بايد گفت که اين شیوه نیز دور از انتقاد نمی ماند که مهمترين آنها عبارتند از:

1 -فقدان ضمانت اجرای مؤثر و کاف:  به نظر می رسد که توصیه ها و تصمیمات نهادهای مجری آيین مبنی بر تسهیل پايبندی از طريق مساعدت های مالی، فنی، آموزشی و انتقال فناوری، ضمانت اجرای مؤثر و کافی ندارد.
 بدون ترديد بسیار سخت است که تصور شود کشورهای توسعه يافته به طور جدی و کامل به اين توصیه ها و تصمیمات گردن نهند. کما اينکه مثلاً کانادا در پی عدم موفقیت در دريافت کمک مالی از نهاد پايبندی پروتکل کیوتو برای تأمین هزينه های کلان اجرای تعهدات، به ناچار در سال 2007 از عضويت در سند کناره گیری کرد.

2- اگرچه اتخاذ رويکرد تسهیل کننده و غالباً غیرتنبیهی از ويژگی های بارز و مثبت اين آيین است، به نظر می رسد که در مواردی که از همان ابتدا شواهد حاکی از اصرار عضو بر عدم پايبندی و وجود الگوی پايا از عدم پايبندی است، ديگر اين رويکرد نمی تواند چندان جوابگو باشد و در چنین مواردی بايد در همان وهله نخست به طور جدی و به نحو تنبیهی با عضو مقابله شود.

3- ترکیب اعضای نهاد پايبندی هم قابل انتقاد است. اگرچه بیان می شود که اعضا مستقل از دولتهايشان اقدام می کنند بايد گفت که اين احتمال جدی وجود دارد که ديدگاه اين افراد، متأثر از دولتهايشان است و در واقع به نوعی در قالب نمايندگان سیاسی دولت عمل می کنند.

4- به نظر می رسد در مواردی که عضو ناپايبند، کشور توسعه يافته و قدرتمند باشد، اين آيین به علت فقدان ضمانت اجرای جدی و قوی نمی تواند اين کشورها را وادار به اتخاذ اقدامات عملی همچون انجام برنامه های اقدام جهت بازگشت به مسیر پايبندی بکند.

منابع(References)

رویکرد کلی به آیین عدم پایبندی در موافقت نامه های زیست محیطی چندجانبه - عقیل محمدی - مجله حقوقی بین المللی - شماره 62 - بهار و تابستان 1399

مقایسه آیین مقابله با عدم پایبندی با سازوکارهای حل و فصل اختلافات و مسئولیت بین المللی دولت در معاهدات زیست محیطی - عقیل محمدی - مطالعات حقوقی - شماره 3 - پاییز 1398



+ 0
مخالفم - 0
منبع: حقوق نیوز
نظرات : 0
منتشر نشده : 0

شما هم می توانید دیدگاه خود را ثبت کنید



کد امنیتی کد جدید

سرخط خبرها: